政府特許經(jīng)營是指政府授予企業(yè)在一定時間和范圍內(nèi)對某項公共事務(wù)進行排他性經(jīng)營的權(quán)利，即政府向企業(yè)讓渡公共資源政府專有權(quán)。政府特許經(jīng)營最早出現(xiàn)在2004年建設(shè)部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中，并隨后在市政領(lǐng)域得到廣泛推廣。2015年，國家發(fā)展和改革委員會，財政部，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，交通運輸部，水利部，中國人民銀行六部聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委第25號令），對基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營的適用范圍、實施程序、權(quán)益保障、政策支持等作出全面詳細的規(guī)定。

一、操作流程及實施要點

（一）政府特許經(jīng)營模式操作流程

結(jié)合《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委第25號令）、《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號）等國家層面文件規(guī)定、地方層面文件規(guī)定及相關(guān)項目實操經(jīng)驗，政府特許經(jīng)營項目操作流程如下：

（二）編制特許經(jīng)營者采購文件

由實施機構(gòu)委托招標代理及咨詢機構(gòu)根據(jù)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，編制采購文件及特許經(jīng)營協(xié)議。采購文件中應(yīng)載明是否要求成立特許經(jīng)營項目公司。

根據(jù)六部委25號令，特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：

①　項目名稱、內(nèi)容；

②　特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限；

③　項目公司的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等；

④　所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標準；

⑤　設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護和更新改造；

⑥　監(jiān)測評估；

⑦　投融資期限和方式；

⑧　收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調(diào)整程序；

⑨　履約擔(dān)保；

⑩　特許經(jīng)營期內(nèi)的風(fēng)險分擔(dān)；

⑪　政府承諾和保障；

⑫　應(yīng)急預(yù)案和臨時接管預(yù)案；

⑬　特許經(jīng)營期限屆滿后，項目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等；

⑭　變更、提前終止及補償；

⑮　違約責(zé)任；

⑯　爭議解決方式；

⑰　需要明確的其他事項�！�

（三）采購特許經(jīng)營者

特許經(jīng)營項目建設(shè)運營標準和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標方式選擇特許經(jīng)營者。依法選定的特許經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)向社會公示。

（四）簽訂特許經(jīng)營協(xié)議

實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

需要成立項目公司的，實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

二、案例介紹

（一）項目基本情況

1.項目名稱：濟南起步區(qū)城市綜合服務(wù)特許經(jīng)營項目

2.項目類型：運營維護+新建

3.特許經(jīng)營區(qū)域及范圍：

本特許經(jīng)營范圍為起步區(qū)大橋、崔寨、孫耿、太平 4 個街道，總面積 426.17 平方公里。

特許經(jīng)營范圍為本項目的投資、建設(shè)、運營及維護的權(quán)利。包括近期加水點、 環(huán)衛(wèi)停車場、公共衛(wèi)生間、智慧城管平臺系統(tǒng)的投資、融資、建設(shè)及運營；中遠期規(guī)劃環(huán)衛(wèi)公用設(shè)施的建設(shè)運營由雙方協(xié)商確定，同等條件下優(yōu)先納入本項目；市容環(huán)境（包括道路保潔、城市家具保潔、村莊保潔、垃圾清運等）運營維護；垃圾分類（垃圾分類投放及宣傳、各類垃圾分類后收集運輸、垃圾分類設(shè)施及垃圾分類轉(zhuǎn)運中心運營維護）；環(huán)衛(wèi)公用設(shè)施管理維護（包括環(huán)衛(wèi)車輛、環(huán)衛(wèi)加水點、環(huán)衛(wèi)停車場、生活垃圾轉(zhuǎn)運站、公共衛(wèi)生間、果皮箱等環(huán)衛(wèi)公用設(shè)施的管理維護）；功能照明（包括路燈及智慧賦能設(shè)施的維護，路燈專用桿線、變壓器及線路、路燈配電柜的巡檢潔修）；綠化管養(yǎng)（包括綠地、綠化帶灌溉、施肥、病蟲害防治、補植、修剪及巡查養(yǎng)護等）；水域保潔（51 條河道水域及邊坡垃圾、漂浮物的清理、河排污水口巡查及安全巡查等）；公園管養(yǎng)（公園內(nèi)廣場、道路、綠化地、垃圾桶、果皮箱及各類照明、音響、指示牌、宣傳欄、休閑椅、橋面、欄桿、扶手、涼亭、走廊、花架、園林小品等附屬設(shè)施設(shè)備的保潔及綠化養(yǎng)護）；市政設(shè)施管養(yǎng)（城市道路及其附屬設(shè)施（市政道路照明亮化及箱變設(shè)施、交安設(shè)施、排水設(shè)施、雨污水泵站、管線管廊、各類機電、弱電、消防設(shè)施設(shè)備等）的巡查管養(yǎng)）；市、區(qū)城市管理綜合考評第三方測評案件接處，重大活動、特殊天氣、環(huán)境事件、內(nèi)部群體事件等應(yīng)急處置，相關(guān)投訴、12345 熱線接處。特許經(jīng)營期內(nèi)在經(jīng)營范圍內(nèi)提供城市綜合服務(wù)并按照政府定價收取各項費用的權(quán)利，裝飾裝修垃圾收運服務(wù)、路燈廣告運營等城市公共資源、公共空間運營。

4.項目運作方式：本項目采取特許經(jīng)營方式進行。

5.預(yù)算金額： 本項目首年度財政補貼預(yù)算金額：10976 萬元。

6.合作期限：本項目特許經(jīng)營期為 15 年，以特許經(jīng)營者進場之日為合同開始履行時間。

7.采購方式：公開招標

8.回報機制：財政補貼+使用者付費

（二）付費機制

本項目的回報機制為財政補貼+使用者付費。社會資本通過在特許經(jīng)營期內(nèi)收取環(huán)衛(wèi)經(jīng)營收入、裝修垃圾收集拆解收入、路燈廣告運營等收回投資并獲得合理收益。政府方負有補貼義務(wù)。

本項目的經(jīng)營性收入（使用者付費）實行政府監(jiān)督下的市場調(diào)節(jié)價。

（三）績效評價

本項目設(shè)置建設(shè)期績效考核和運營期績效考核，建設(shè)期績效考核程序及內(nèi)容 在每個子項建設(shè)完成后，實施機構(gòu)對該子項進行建設(shè)期績效考核，根據(jù)建設(shè)期績效考核結(jié)果扣罰相應(yīng)建設(shè)期保函金額。運營期績效考核實施機構(gòu)每月對特許經(jīng)營者進行一次考核，并根據(jù)考核結(jié)果按季度支付當(dāng)期服務(wù)費。

（四）項目采購結(jié)果

 本項目采用公開招標選擇選定社會資本。2023年06月30日，本項目發(fā)布招標公告。2023年07月21日，本項目發(fā)布中標公告，中標金額為首年度財政補貼中標金額為￥104945900元。

三、特許經(jīng)營項目注意事項

（一）準確把握特許經(jīng)營適用范圍

特許經(jīng)營模式一般適用于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。特許經(jīng)營模式主要適用于使用者付費型的項目，向用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經(jīng)營項目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益。

（二）明確特許經(jīng)營項目的特許經(jīng)營范圍、特許經(jīng)營區(qū)域、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模和特許經(jīng)營期限

特許經(jīng)營項目的特許經(jīng)營范圍、特許經(jīng)營區(qū)域、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模和特許經(jīng)營期限屬于項目的核心內(nèi)容，對項目的整體運作有重要影響，項目開展前需明確特許經(jīng)營項目的特許經(jīng)營范圍、特許經(jīng)營區(qū)域、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模和特許經(jīng)營期限。

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015第25號令）第十四條“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實施機構(gòu)負責(zé)特許經(jīng)營項目有關(guān)實施工作，并明確具體授權(quán)范圍。

（三）特許經(jīng)營項目中對價格、收費標準、收費年限的確定以及政府補償機制的適時調(diào)整，是非常關(guān)鍵的

以高速公路為例，收費標準是多少，車流量是多少，建立在未來的車流預(yù)測上，很可能與實際有很大出入。如果車流量較低，投資者得不到回報；如果車流量過高，投資者會獲得暴利。對此，最好在特許經(jīng)營協(xié)議中事先約定，避免以后出現(xiàn)問題。

（四）特許經(jīng)營權(quán)的收回

特許經(jīng)營權(quán)不是一勞永逸，是有很多要求的。服務(wù)的質(zhì)量、服務(wù)標準有無達到，如果沒有達到，政府是可以回收的，這應(yīng)在事先有所約定。

（五）特許經(jīng)營項目的績效考核

項目全生命周期的績效考核包括建設(shè)期績效考核、運營期績效考核及移交期績效考核，結(jié)合項目的實際情況制定績效考核指標體系，并建立根據(jù)績效評價結(jié)果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對價格或財政補貼進行調(diào)整的機制，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（六）特許經(jīng)營期滿之后項目移交十分關(guān)鍵

特許經(jīng)營期滿之后，要把相應(yīng)的項目資產(chǎn)交給政府。

四、特許經(jīng)營項目與ppp項目的區(qū)別

（一）特許經(jīng)營是指：政府授權(quán)特許權(quán)人，在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。而PPP本質(zhì)上也是政府和社會資本合作，實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險分擔(dān)，方式有特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等。

（二）特許經(jīng)營類項目包括B-O-T(建設(shè)-經(jīng)營-移交)、B-T（建設(shè)-移交）、T-O-T（移交-經(jīng)營-移交）、B-O-O（建設(shè)-經(jīng)營-擁有）、R-O-O（改造-經(jīng)營-擁有）等20多個類別。而ppp項目必須有用運營，因此可以采用B-O-T、T-O-T等模式操作。